【何清漣】“到農村去”與農民拒絕進城

2019-04-16|来源: DJY|标签:上山下乡 

——虛假城市化的反噬(2)

在城市化不到60%的時候,中國開始了各種“到農村去”的社會動員,無論是與發達國家相比,還是與發展中國家相比,都可謂特殊。究其原因,實因從2005年開始的快速城市化過程,是一種無就業增長的虛假城市化。
依靠“滅村運動”推動的虛假城市化

測量城市化程度有兩種方法。第一種,城市化人口占一國總人口之比,城市區域由各國自行劃分,標準不一。第二種是城市化變動率,用來描述在一個指定的時段內預計的平均城市化變動率。第二種方法主要見之于專業人士行內討論,本文使用第一種方法。

英國是最早開始工業革命的國家,也是最早開始城市化的國家。隨著英國率先完成工業化,社會經濟進入高速發展階段,成為世界上最發達國家,城市化的水平超過90%。繼英國之后,歐洲大陸的法國、德國、意大利,以及美國、澳大利亞、加拿大等國家也相繼開始工業化,推動城市化進程。現階段,這些發達國家的城市化水平都在80%以上。

大多數發展中國家直到20世紀中期才開始城市化進程,目前,城市化水平大多處在50%-65%之間。中國作為世界第二大經濟體,其經濟體量早就超過許多發達國家,但在城市化水平上,遠低于發達國家,2018年的城市化水平約為59.58%,在發展中國家居中等水平。

多年來,學界通過對發展中國家城市化的比較,發現一國社會經濟發展水平與城市化水平不相適應,就會出現兩類不合理的現象。城市化水平低于社會經濟發展水平的現象,被稱為“滯后城市化”;城市化水平高于社會經濟發展水平的現象,被稱為“虛假城市化”,這些現象多發生在發展中國家。其中,虛假城市化現象主要發生在拉丁美洲地區,如巴西、阿根廷等國,大量進城的農民在城市無業可就,大城市周邊成為城市貧民窟集中之地。

中國從2005年開始進入“虛假城市化”階段,當時中國正通過“滅村運動”快速推進中國的城市化。為何要如此?乃因當時取消農業稅,地方財政得另覓財源。專家們預測,經濟每增長一個百分點增長就意味著有上千萬人進入城市,具有巨大的投資與消費需求。同時還有研究表明,城鎮人口每增長一個百分點,將可帶動最終消費增加1.6%。為了推進城市化,中國在全國各地開展了政府做推手的“滅村運動”。
中國“滅村運動“始末

中國經常發生各種大事,社會注意力很快被轉移,從而導致不少事情很快被遺忘,從2005年至習李接管中央權力這一期間的“滅村運動”就是一例。

從源頭上說,這是中央文件惹出來的禍。據國內研究者考證,2004年10月21日,國務院下發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》,提出“鼓勵農村建設用地整理,城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”,為農村與城市置換用地指標開辟了法律通道。2006年,國土部確定了首批城鄉建設用地增減掛鉤試點省份,山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為第一批試點。2008年6月頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》,此后又于2008、2009年國土部分別批準了19省加入增減掛鉤試點。2008年底,國家4萬億經濟刺激方案出臺之后,國土部推出了一系列措施與之結合,其中最為重要的是加大了城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標。

所謂“增減掛鉤”,是指“將擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區,在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上,最終實現增加耕地有效面積……節約集約利用建設用地,城鄉用地布局更合理的目標”,話說得曲里拐彎,要害就是新舊地塊“共同組成建新拆舊項目區”,說白了,所謂“增減掛鉤”,是國土部在土地資源緊張的環境下,為了方便地方政府“找地”——增加建設用地指標而煞費苦心想出的一個變通辦法。許多地方政府讓邊遠農村整理一些根本種不出糧食的劣質荒地,報稱增加了耕地,再讓經濟發達的城鎮出錢買這些指標,用以擴大房地產開發用地。政府部門之間玩這種瞞天過海的數字游戲,其實質就是國土部土地整理中心副主任鄖文聚所說的:大規模“借出”周轉指標,是國土部的策略,是為應對各地用地壓力和許多不可測因素。

有了《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》開辟的政策通道,全國各地在土地財政的驅動下,一場規模浩大的“滅村運動”席卷了全中國20多個省市區,有著千百年厚重積淀的無數村莊,幾年之間便從中國廣袤的土地上陸續消失。各地方政府有一個共同目標:將農民的宅基地復墾,用增加的耕地,換取城鎮建設用地指標。

在“拆村并居”的浪潮席卷之下,無數農民“被上樓”。那段時期,全國媒體頻頻曝光各地大搞拆村并居的“滅村運動”,以及農民在“滅村運動”中遭遇到的種種政府暴行。到底有多少村莊被消滅?我遍查國內網站,無從獲得詳細數據。百度有兩個“滅村運動”的詞條,但均語焉不詳。被廣泛引用的一個區域性數據是在山東諸城,行政村編制被全部取消,數千個自然村落、1249個行政村合并為208個社區,70萬農民正在告別世代居住的老村,搬入社區。2008年5月底,國土部9個調研組對24個增減掛鉤試點省份進行了快速調研,發現了不少問題,1996年,中國的耕地數量還維持在19.51億畝,此后11年間,中國耕地減少1.25億畝,超過河南全部耕地面積,全國人均耕地面積也由1.59畝降到1.39畝。國人普遍擔心,按照這樣的減少速度,中國的耕地還能不能養活中國人?——2008 年以后,中國當局宣布土地整理、土地開發、土地復墾,新增耕地面積不再單獨進行更新,土地總面積突然增加,對這種數字游戲,不在本文討論之列。
虛假城市化結果:房地產泡沫與農民變游民

出于地方財政需要將農民強行趕上樓的所謂“城市化”,就是拉美發展中國家出現的“虛假城市化”。這種“虛假城市化”帶來幾個后果:

一、穩定的就業和收入本來是世界各國農村人口向城市轉移的先決條件。中國的虛假城市化并無這個前提條件,大量農村人口進入新建的城鎮或小區居住,卻沒能得到新的就業崗位,成為剩余勞動力,生活前景晦暗。在房地產高峰時期,農村剩余勞動力大量進入房地產業特別是建筑業(2007年達3133.7萬,2009年3900萬人,占當年度農民工總量的17.3%),這個問題似乎不太嚴重。房地產業一退潮,農民工大量失業。

二、房地產高度泡沫化。2018年12月,西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心發布《2017中國城鎮住房空置分析》報告,指出中國二、三線城市住房空置率分別為22.2%和21.8%,遠超一線城市的16.8%。在所有住房類型中,商品房的空置率位居第一,且呈持續上升趨勢,達26.6%。一些省市為了鼓勵農民買房,用補貼形式鼓勵農民進城買房,比如江蘇宿遷宿豫區、貴州遵義市、四川南充蓬安縣、遼寧省、山東菏澤成武縣等地,但農民很少為其所動。

三、現在農村戶籍上附著的重要福利,導致80%的農民不愿放棄農村戶籍。這些福利包括:一是耕地承包權;二是宅基地;三是有自建的住房。由于這些福利在城中村和城郊農民征地時可兌換成巨大利益,導致沿海發達地區和大中城市郊區的農村戶籍含金量遠遠超過城市戶籍——這一點,是新上山下鄉運動不可能發生的主要原因,因為就算城市青年愿意到農村去,上述福利一樣也沒有。

如今,中國在城鎮化率只有59.58%的時候,卻出現了“到農村去”(主要是農民工返鄉)的逆城市化趨勢,只能說是當年虛假城市化的反噬。如果中國經濟持續下行,制造業在短期內無振興現象,這種狀態將持續相當長的一段時期。共青團中央為附和“鄉村振興戰略”的“三下鄉活動”被轟傳成“新上山下鄉”,則是國民對上山下鄉的痛苦集體記憶、城市失業現象嚴重、農民工返鄉、民眾對習近平崇拜毛澤東等各種政治、社會因素的混合產物。

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