全球近 30 億人口的糧食進口供應 繫於全球 14 個戰略要點

2017-07-04|来源: 立場新闻|标签:糧食 漆咸樓 Chatham house 

國際知名的智庫組織英國皇家國際事務研究所(又稱漆咸樓 Chatham House)於上周發布一份名為《全球糧食貿易中的扼制點 (Chokepoints in Global Food Trade) 》的研究報告,分析目前國際糧食貿易主要運輸路線上交易量重大的戰略扼制點 (Chokepoints),特別是玉米、小麥、稻米與大豆四種農作物及化肥的全球貿易量有增無減,將令這些主要運輸路線承受更多重的政治與天災風險。

報告指出,如果各國領袖未及有效緩減和應對這些風險,一旦這些主要扼制點出現失靈、延誤等問題,全球糧食供應與農業生產或將隨時受阻甚至中斷。加上全球糧食貿易市場關聯性日深,若一條貿易路線出現變動,也將波及其他路線。

圖一: 海事、沿海與內陸扼制點及主要航運路線
來源:Shipping routes adapted from Rodrigue, J.-P., Comtois, C. and Slack, B. (2017), The Geography of Transport Systems, New York: Routledge, https://people.hofstra.edu/geotrans/.

報告集中分析全球糧食運輸路線上共 14 個扼制點,並分成以下三大類:一,主要航運路線,如馬六甲海峽和巴拿馬運河;二,主要糧食出口地區的沿海設施,如黑海港口和巴西南部港口;以及這些地區的內陸交通基建,如美國內陸水道與鐵路網。而在 2002 年起,這 14 個扼制點當中僅直布羅陀海峽沒有發生事故。

報告提及,連接亞洲與西方國家市場的巴拿馬運河與馬六甲海峽是全球最重要的兩個海事扼制點,特別是全球有四分一出口大豆正依賴馬六甲海峽航道,以滿足中國與東南亞的畜牧業需求。

同時,美國、巴西與黑海地區共佔逾半全球玉米、小麥、稻米與大豆出口量,因此,這些地區的沿海與內陸運輸基建的負荷與承受風險能力至為關鍵。

報告並分析,這些主要扼制點面臨的風險主要有三種,分別是反常天氣與氣候災害(如風災、洪水與基建受損)、保安與衝突(如內戰、動盪、有組織犯罪及恐怖襲擊),以及管治與憲制的不穩定因素(如個別國家實施出口管制)。

圖:Kate Holt/Africa Practice 來源:Flickr

氣候變化與基建老化令風險日增

報告提到,過去這些扼制點都有發生過小規模的阻斷,雖然不致構成重大危機,但國際社會須未雨綢繆,盡早為最壞情況作出全面評估與制訂應對方案。而且,報告援引的數據指出,隨著全球糧食貿易體系對這些扼制點的日益依賴,再加上氣候變化難以預料的影響、出口國運輸基建投資的滯後,這些風險只會日趨深化。

報告作者之一 Johanna Lehne 早前接受《立場新聞》訪問時提及,該份報告是國際上首次將能源政治與國際關係分析常用的「扼制點」概念,引入至糧食體系的分析框架中:「國際社會分析糧食保障時,往往集中在市場供給衝擊所造成的價格變動,少有關注到糧食貿易運輸過程中所面對的實際干撓與阻斷。第一個原因是相關的公開數據非常少,也沒有中央數據庫去紀錄與更新全球糧食貿易運輸的資料」。

其次,由於糧食貿易供應鏈的市場數據涉及較敏感的商業資訊,業界沒有誘因向企業客戶與投資者以外的第三方公開這些資料。是故,報告的研究團隊共花了兩年時間搜集資料、建立分析模型與完成報告,望能長遠推動國際社會將糧食供應鏈的風險管理引入現有的國防、糧食保障與災害防範等政策範疇中

圖二: 2000 年及 2015 年出口玉米、小麥、稻米及大豆於各海事扼制點的年度吞吐量。來源:Chatham House Maritime Analysis Tool; Chatham House (2017), resourcetrade.earth, http://resourcetrade.earth (2015 data).

國際社會忽視戰略扼制點風險應對

但報告強調,上述海事扼制點所承受的風險,關鍵不只在於其貿易吞吐量有多大,而是這些主要糧食出口國能否適時改劃路線、或選擇替代路線。例如中東、北非與東非一帶的糧食進口,都須依賴不存在替代路線的海事扼制點。

報告亦提醒,這不獨是發展中國家面對的問題,就算是糧食供給保障較為妥善的發達國家也不能獨善其身。例如日本與韓國承受的風險是發達國家中最高的,因為兩國都高度依賴於取道不同海事扼制點的糧食進口:日本逾七成的玉米和小麥進口須取道巴拿馬運河;韓國則有三分之一的小麥和玉米進口經過蘇伊士運河、曼德海峽 (Strait of Bab al-Mandab) 及馬六甲海峽。

正是在這個背景下,報告特別提到中國積極保障糧食進口安全的案例。雖然中國有近 87% 的糧食和化肥進口須取道多於一個海事扼制點,但當中絕大部份都存在替代路線。這是由於中國政府一直將糧食保障視為國防政策重要一環,並藉國內措施與國際市場調節,確保糧食以至其他戰略性資源供給的穩定。

中國式應對成特例

分析亦指出,中國透過投資海外基建發展、多樣化的運輸路線、在港口與轉運樞紐增設營運活動等方式去重塑全球供應鏈的規模,說明中國比很多國家先行一步,積極減低現存海事扼制點風險。其中一個誘因,應是因為中國深知國內土壤侵蝕與水資源匱乏問題嚴重,加上農業勞動力減少,無法滿足國內日增的糧食需求。

不過,報告亦有提及中國的海外基建投資(包括一帶一路計劃)確存爭議,例如中資積極收購海外港口營運權,一直引起國際社會擔憂中國能藉此擴張其全球軍事勢力範圍。

而過去中國在不少發展中國家投資興建的基建項目,也存在貪污、買地迫遷、工程品質不達標等質疑。如何能在提昇國家進口資源穩定的同時,促進出口糧食的窮國的可持續發展,將是各國制訂應對方案的一個重要原則。

圖三:由中資持有的海外港口
來源:Adapted from Kynge, J., Campbell, C., Kazmin, A. and Bokhari, F. (2017), ‘How China rules the waves’, Financial Times, 12 January 2017, https://ig.ft.com/sites/china-ports (accessed 27 Mar. 2017); original Kynge et al. map based on data from King’s College, London; FT research; CIA.
南海局勢成隱憂

那持續緊張的南海局勢,會否增加亞洲多國的扼制點風險?報告提及,全球有一成出口穀物須取道南海運往依賴進口的低收入窮國,並有 36% 全球大米貿易運輸經過南海一帶,因此,中國在南海爭議海域持續增建軍事設施與限制船隻通行,都可能會令該海域一帶成為「變相扼制點」。若衝突升級,不少商船或須取道水深較淺的印尼巽他海峽(Sunda Strait)或改道到更偏離主航道的龍目海峽(Lombok Strait),徒增運輸成本與延誤風險。

報告亦援引統計數據,顯示馬六甲海峽發生的事故率高於其他航道,是蘇伊士運河的三倍、巴拿馬運河的四倍,而全球近六成的海盜劫案也是在馬六甲海峽發生。

儘管報告的評估是南海料不會爆發大規模的軍事衝突,但特朗普治下的美國將如何調整亞太戰略,都為局勢帶來未知變數。 Lehne 向《立場新聞》表示,「大型衝突對誰都沒好處,但這個可能性是需要妥善考慮的。」

她亦指出,東南亞國家的糧食進口以區域性貿易為主,所以全球海事扼制點的阻斷未必對這些國家的糧食供給有顯著影響,但氣候變化、水位上升的問題,都為東南亞的港口基建抗逆度帶來警號。

巴拿馬運河。來源:Flickr

增港口抗逆度 香港有全球角色

那麼,發展中國家大力投資基建與技術以增加本國自給農產量,會否是緩減糧食貿易風險之道?但實例說明,糧食問題絕非靠一國之力能夠解決。 Lehne 表示:「這固然是眾多解決方法之一,但現實上要大幅增加自給農產量面對很多限制。中東與北非地區有大量投資集中引進農業技術,但成效未彰,氣候變化也增加了農業生產的不穩定性。而且,大規模的農產需要進口化肥,同樣受制於現時的貿易扼制點風險。」換句話說,全球糧食供應的穩定,關鍵仍然在於維持並改善現有糧食貿易體系中,各國相互依存的關係。

報告在結尾提出五項重點建議,呼籲聯合國與各國的政策制訂者制訂各類方案以緩減扼制點發生嚴重阻斷的風險:一,將這些海事扼制點分析整合至常設的風險管理與防禦規劃;二,投資基建,保障糧食供給穩定;三,透過放寬出口限制與要求發達出口國改革部份不利公平貿易的農業援助,以增加出口糧食的多樣性與總產量;四,制訂應急的供應共享機制與更有效的戰略儲備;最後是全面增加相關的分析與監察資源、跨領域的研究與協作,為政策倡議提供更可靠的依據。

Lehne 最後補充,香港以至其他重要的港口城市對於改善糧食供應保障,有著舉足輕重的角色:「隨著多重風險日增,港口城市基建的抗逆度,對本地經濟與全球貿易的穩定同樣非常重要」。她並指出,港口城市亦有更多資源與行政能力,去推動數據收集、監察和在管理部門進行相關培訓,而這也與全球城市走向低碳轉型與智能管理的方向一致。


圖: 糧食 (立場新聞)
文/周澄 、審核/Alan Chiu

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