【航億葦】王滬寧政改思路 為習近平表達他的治國理念

2016-06-13|来源: 作者博客

我的好友寄來《王滬寧:著手政改,必須對“文革”有深刻反思》,值得仔細一讀。

王滬寧這篇文章是2012年3月27日,亦即是在薄被雙規以后,經再次修改發表的第五稿,其中有許多內容都作了重大修改。當初我以為已經看過他前面寫的稿子,就沒有再看,更沒有去前后對照,今天早晨看了大為吃驚。

這簡直是一篇當今政治改革的宣言,強調三權分立;但改革之初,還必須經歷一個像蔣經國那樣的“獨裁”的時期(話說得極其隱晦)。以此文為導向,可以看到習領導今后改革的大致步驟和脈絡,已經盡在其中了。

王的身份雖然仍像過去一樣,十分低調,僅僅是一個政治局委員和“中央政策研究室主任”而已,但在此次習出國訪問、以及博鰲亞洲經濟論壇中已經盡顯他的重要性,實際上是習的首席高參,是戰略層面的政策設計師。

我想,這篇文章現在在網上流傳,是有背景的:在各派政治力量的暗斗劇烈的當今,習自己不便出面,只能采用上述方式,向國內外表達他的治國理念了。

——費倫謹識

轉發原文如下:

“文革”反思與政治體制改革

中央政策研究室主任王滬寧

一個完善的、良好的政治體制應能阻止“文革”發生,因為文革的發動、組織、活動均超越了憲法和法律范圍,但當時的體制沒這種能力。1954年憲法建立的政治體制一下就被文革破壞,這值得仔細研究。

所以遵守憲法體制很重要,如果不按憲法和法律的規定就可以將公民帶走,干涉他人的人身自由,或用暴力威脅其他公民甚至沖擊學術活動而不受追究,就有文革死灰復燃的危險。二十年前,中國大地上發生了一場給中國人民帶來深重災難的“文化大革命”。十年前我們翻過了這沉重的一頁。然而我們有理由不時反思那場內亂。以防止這樣的災難再次發生。

一個民族應該把自己最令人痛心的教訓當作一面鏡子,時時擦拭,時時映照,以便一代又一代的人不重犯歷史性的失誤,使整個民族能夠持續進步。“文革”的發生不是偶然的。從觀念上說,沒有及時把工作重點轉移到經濟建設上來,在剝削階級基本消滅的情況下繼續堅持“以階級斗爭為綱”、“破字當頭”等思想路線,是一個直接思想根源。然而,沒有一定的條件,“文革”是難以形成的。除了歷史、社會、經濟、文化等各個方面的原因外,政治體制不完善、不健全是一個不可低估的原因。

從政治體制的角度來反思“文革”,是總結文革歷史教訓的一個尤為重要的方面。近年來,人們從思想、意識形態、文化、經濟等各個角度考察和分析文革,但從政治體制上來反思文革尚做得很不夠。政治體制往往是在對一定政治動蕩的反思中逐漸走向健全的。一種政治體制,不可能一建立就十全十美。它要在運轉中、實踐中和動蕩中來不斷認識自身中的欠缺、弊端和不足,然后來健全和完善它。如果沒有這樣一個漸進過程,政治體制最后就會積重難返。文革固然是一場大浩劫,但它也給我們考察我國的政治體制提供了依據。溫故而知新,今天在我們著手進行政治體制改革的時候,從政治體制的角度對文革做深刻的反思,是不無裨益的,也是很有必要的。

應當說一個完善的、良好的政治體制應該能夠阻止“文革”的發生,因為文革的發動、組織、活動均超越了憲法和法律的范圍,均不符合科學和民主的政治程序。但是,當時的政治體制沒有這種能力。一九五四年憲法建立的政治體制一下子就被文革徹底破壞了。這是值得我們仔細研究的。其他原因暫且不論,我們從政治制度角度來對文革做一反思。從政治體制的技術角度分析,可以看到下面一些環節的結構和功能與文革未能被制止有一定關聯:

一、作為國家政治生活領導核心的執政黨內部沒有形成一整套健全的民主制度。我們黨領導中國人民浴血奮戰、艱苦斗爭,建立了社會主義制度,形成了黨在人民群眾中崇高的政治威望,對社會政治生活行使著全面的領導權,這是適應我國發展道路的。但是,隨著后來局勢的變化和對社會主義條件下社會階級關系判斷的失誤,當時黨的領袖的民主觀念逐漸薄弱,“主觀主義和個人獨斷作風日益嚴重,日益凌駕于黨中央之上,使黨和國家政治生活中的集體領導原則和民主集中制不斷受到削弱以至破壞。”(《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》)這樣,到文革發動前夕,實際上形成了這樣一種情形:黨對社會生活有著全面的政治領導權,而黨的領袖對黨又有絕對的領導權威。所以,在黨的領袖錯誤決定發動文革時,我們黨內不少不同意這么做的干部和黨員已經無能為力。黨內民主制度的不健全,致使我們黨無法阻止發動“文革”的錯誤行為,結果給整個國家的政治生活造成了損害。

二、作為國家權力機關的人民代表大會不能切實有效地行使權力。全國人民代表大會,作為國家最高權力機關,按理對發動文革這樣一場全國范圍的政治運動應當有莊嚴的發言權和決定權。但實際上文革開始不久后,全國人民代表大會以及各地人民代表大會就不起作用了,國家主席等國家領導人都被排擠到一邊,有的甚至被迫害致死。國家權力機關對這場涉及中國前途命運的政治動亂沒有任何制約和牽制能力。當然,這和沒有嚴密的黨政分工體制有關。由于黨政分工體制不健全,政治體制中的權力制衡關系也沒有明確建立起來。沒有權力制約權力的機制,在一個方面發生偏向時,社會就會為此付出沉重的代價。

三、政治生活中缺乏有力的憲法保證。文革的發生和進程,實際上完全不符合我國憲法的精神和憲法規定。“文革”中的種種做法和手段也是完全不符合憲法的。憲法規定了全國人民代表大會的地位和權限、規定了國家政治生活的基本程序。但“文革”不按任何程序地“打倒一切”、“全面奪權”使國家機關陷于癱瘓。憲法規定了國家主席、人大代表和公民的權利與地位,然而在“文革”中這些權利和地位根本沒有得到保障。沒有一定的專門的憲法保障機構,也是文革發生的條件之一。

四、在社會生活中缺乏一套獨立的司法體制。“文革”當中,有許多違反法律的行為,實際上沒有什么機構能加以束縛。這包括兩個方面,一方面是缺乏行政訴訟系統,對政治機構侵犯公民權利和人身自由的行為無處申訴,“四人幫”及其爪牙控制的政治機構可以為所欲為,一般公民無可奈何。另一方面,“文革”破壞了一般訴訟體系,公民之間發生的侵害權益的行為也無處申訴,結果出現了一些人打、砸、搶,出現了嚴重的侵犯人權和人的尊嚴的行為。不僅如此,公檢法機構甚至合而為一,被用來推行“文革”,完全談不上司法獨立。這樣“文革”愈演愈烈。

五、政治體制上沒有完善的縱向分權機制。建國以后,一方面由于歷史的原因,由于我國政治、經濟、文化長期落后的原因,另一方面由于照般蘇聯模式的原因,結果形成了高度集權的體制。這種體制對于促進一個不那么發達的社會經濟發展有其有效的一面,但也給政治生活造成了潛在的可能性:即如果發生失誤,則整個社會都會被卷入進去。地方沒有相應的權限,對上級決策沒有法定的自主性。如果給予地方一定的權力,這些權力由地方國家權力機關根據憲法規定來行使不受干預的話,那么在發生“文革”這樣的內亂時,各地就有可能不被強行卷入一場錯誤的政治動亂中去,一般機構也無法強迫地方政府做出與憲法相悖的行為。由于過去缺乏這種機制,所以地方在發生“文革”時無能為力。

六、沒有形成健全的國家工作人員制度。任何一個政治體制的活動,無論是合乎憲法的活動還是不合乎憲法的活動,均需要一定的人來作為活動的主體。“文革”發生時,由于沒有嚴格和嚴密的國家工作人員制度,結果為“四人幫”打擊迫害忠良、安插和提拔幫派人物提供了可能性。國家工作人員,尤其是擔負一定政治責任的工作人員,應當通過一定的程序加以任命或罷免,不能象“文革”那樣毫無程序地任命或罷免干部。國家相當一級的工作人員,都應通過權力機關來任命或罷免。如果干部制度能保證人民相信的干部擔任政治責任,他們可以在某種程度上抵制“文革”。然而,這套體制在“文革”發生時沒有牢固地形成,這樣在穩定時期可能有效的干部制度,在內亂中卻成了一個重要的不利因素。

七、政治生活中缺乏嚴密的制度來保障公民的權利。“文革”雖然是一場危及整個政治體制的政治動亂,但它實際上也是發生在人與人之間的一場災難。“文革”能夠發生的一個社會原因,是社會廣泛缺少尊重公民民主自由權利和人權的傳統。象“文革”那樣的侵犯公民民主自由權利和人權的內亂,如果是在一個每位公民都堅信民主、任何侵犯公民民主自由權利和人權的行為均要受到法律制裁和社會譴責的社會中,這種情況是難以發生的。社會民眾缺乏牢固的民主法制觀念,政治體制有不能有效懲罰侵犯公民民主自由權利和人權的行為,為“文革”的發動提供了一定的社會條件。

誠然,即使從政治技術上考察,“文革”形成的條件也不限于上述幾端,但上述幾端為其中的基本。一個社會的政治建設和政治發展,可以視為一項工程——政治工程。政治工程為社會政治活動和政治關系提供有效的技術和設備,保證社會政治生活按照人們選擇的原則和方式展開。一定的政治理想、政治觀念和政治原則,均需要經過周密的政治工程建設之后才能切實有效地實現。沒有一定的政治工程,政治原則是難以實現的。政治工程需求政治技術。經過對“文革”的反思,人們有了這樣一個感覺,過去我們忽略了政治技術的開發和應用。新民主主義革命和社會主義革命的勝利,使人民民主專政獲得了實現的基本條件。但長期以來我們忽略了如何從政治技術上來建設民主法制的工作,結果當“文革”發生時,沒有健全的政治體制來控制和阻止它,反而自身頃刻之間就被內亂破壞了。這個深刻的歷史教訓是值得我們汲取的。

從十年前開始,我們就高度注重這一問題,采取了一系列建設性的措施來健全和完善政治體制。近年來又著重提出政治體制改革。通過上述分析,我們看到,我國政治體制改革的一個重要方向,就是要從技術上保證政治體制的各個環節能夠合理有效地發揮作用,其中包括黨政關系、各項權力之間的關系、憲法保證制度、司法體系、集權和分權之間的關系、干部制度和社會民主化等方面,通過系統的政治工程,使我國的政治體制成為一個高度民主、法制完備、富有效率的政治體制。

通過對“文革”這場內亂的反思,人們深切感到,為實現社會主義民主法制,應大力開展政治技術研究。一方面通過周密的調查研究和分析,發現和創造適用于中國國情的政治技術。另一方面,應當比較和借鑒世界上其他國家所采用的政治技術,對其中合理和科學部分應該加以引進,為我所用,包括社會政治制度相似的國家和社會政治制度不同的國家。在不同的社會政治制度下,有不同的政治原則,這一般是不能互通的。但是作為政治體制,每個人類共同體都會面臨一些相似的社會性事物和要求,都會出現一些相同的矛盾和問題。為滿足這些要求,為解決這些問題而采取的政治技術,有些往往是互通的。正象不同經濟制度下的經濟管理技術可以引進一樣,不同政治制度下的政治管理技術部分也可以引進,或加以改造。當然,在不同的歷史--社會--文化條件下,每個社會都有自己特殊的東西。只有研究并采納了世界上一切科學合理的政治技術,才能建設一個完美的社會主義政治體制。

在“文革”之前,由于各個方面的原因,這方面工作沒有進行。今天,在我國走向現代化的偉大進程中,我們有了一個明確的認識:要建立一個穩固的政治制度,充分實現社會主義的高度民主。只有這樣,“文革”的悲劇才不會重演,我國的物質文明和精神文明才會得到空前的發展。

如何實現黨內民主,有沒有方向?當然也有方向,馬克思、恩格斯創立起來的第一國際、第二國際,基本路子是:分權制衡。然而列寧去世以后,斯大林以來,整個國際共產主義運動,包括俄國共產黨都是走向集權制道路。集權制的結果是什么?結果可以概括為一句話:集權制害了共產黨,害慘了共產黨!

有朋友說,如果我們有蔣經國那樣的領袖人物來推動民主憲政就好了。但是不管有沒有這樣的條件,我們作為公民,都應當盡力去推動。現在的實際情況是全國上下包羅萬象都由各級黨委說了算。而這應該是全民來參與的。一個良好的環境,要靠相關人士(體制內、外的人士都包括在內)共同投入體制變革來爭取,等是等不來的。

有人說,政治制度改革難就難在高層,其實世界上沒有不難的事,高層也要靠老百姓來推動。

一、關于黨內民主

我想提個問題:黨委歸誰領導?有人說:是黨委書記。

實際上應該是“黨代表大會”來領導黨委、授權黨委和審議黨委的工作。有人只知道黨委一元化領導,實際上黨內民主要求三權分立。

黨內民主有哪三權?

一是黨代表大會行使決策權;二是黨委行使執行權;三是紀律檢查委員會行使監督權。國家機構的三權是立法權、行政權、司法權。而黨內機構的三權則是:決策權、執行權、監督權。

馬克思、恩格斯時代就是三權分立的,不是黨委說了算,而斯大林之后包括毛澤東以來就是把決策權、執行權、監督權集于一身,大權獨攬,毫無民主可言。這樣做的后果十分嚴重。

破壞權力制衡,將生殺予奪大權集于一身的斯大林最積極從事的工作之一是排除異己、濫殺無辜。據統計,對十月革命進行過政治領導的全部24名黨中央委員中,先后有14人被斯大林殺害;從軍事上領導十月革命的60名軍人中,有54人被斯大林殺害;第一屆人民委員會共有15名委員,除了列寧和斯大林以外的13人中,有9人先后被以革命的名義處死;其他共產黨員共有120多萬人被逮捕,其中很多被處以死刑或被判徒刑。

同樣的問題是,毛澤東時代的中國沒有三大權力的分立和制衡,卻有三大人禍:1957年反右,打了三百多萬右派;1958-1960年高舉三面紅旗打了三百多萬右傾機會主義分子,餓死四千多萬人;1966-1976年文革整了1億多人,其中死了兩千多萬人。

一個非常重要但是經常被我們忽略的事實是:這些重大決策都沒有經過執政黨的最高決策機構——黨的代表大會,而是由黨中央委員會和毛澤東個人決策的,朕即中央,朕即黨。

讓我們發揮想象力,試問一下,毛澤東、周恩來、朱德、劉少奇四位領袖人物,他們之間有沒有互相監督的制度呢?可惜沒有。由于權力之間沒有互相制衡,以致于像毛澤東親自發動和領導文化大革命那樣的錯誤,周恩來、朱德、劉少奇都無法制止,劉少奇甚至還被活活整死。如果毛、周、朱、劉不是集中在以毛為首的中央委員會中,而是分別擔任黨代表大會主席、中央執行委員會書記、中央軍委主席、中央紀律檢查委員會主任,四套機構及四位領袖能夠互相監督的話,毛澤東還能那么暢行無阻,讓其妻子江青出任中共中央文化革命小組要職,凌駕于全黨全國人民頭上作威作福嗎?而三權分立、互相制衡的機制,不但不會妨礙決策的效率,反而會提高決策的科學性。簡而言之,這種制衡能夠實現,將是一種有利于“集中力量辦大事”,而防止“集中力量辦壞事”的制度安排。

現在中共有8500多萬黨員,如果所有黨員都能說話,讓黨的代表大會充分發揮作用,那對全黨和各地工作就會帶來很大的起色。“黨內無派,千奇百怪”,讓黨的內部多樣化,互相爭鳴、公平競爭,未必不是一件好事。

中國共產黨自從“十二大”以來,尤其是十七屆四中全會以來,在改進黨的建設中已經取得很大成就。面對即將召開的第十八次全國代表大會,為了使黨少犯錯誤、不辱使命,我們需要在系統總結國內外經驗的基礎上,進一步推進黨內分權制衡的改革。為此,我提出了一套黨內改革方案,供研究參考。

建議落實黨的各級代表大會為黨組織的權力機構,縣級以上(包括縣,下同)各級黨代表大會分別選舉產生三個級別相同的機構:黨代表大會常務委員會、黨的執行委員會、黨的紀律檢查委員會。它們各自的職責簡述如下:

(一)決策權縣以上各級黨代表大會實行黨代表常任制(每屆任期五年)和專職專薪制。黨代表的薪金由相應一級黨的組織發給。為了提高效率減少支出,黨代表人數要大幅減少。全國黨代表大會代表為500人左右,縣黨代表50人左右,省、市依此類推。

各級黨代表大會選舉產生黨代會常務委員會,為黨代表大會的常設機構(負責籌備和召集黨代會);其人數為黨代會代表人數的1/10,并設常務主席1人、副主席1人,處理常委會日常事務和組織調查研究。各級黨代表大會職責與現行黨章規定大體相同,但要增加一項:每年舉行一次大會,審議同級黨的執行委員會的工作,督促其嚴格執行黨代會的決策。遇有緊急情況,由黨代會常務委員會召集黨的非常代表大會。

黨代會代表按一定程序對執行機構和紀檢機構的主要領導干部有選舉權和罷免權,但無權插手其具體業務活動,同時他們還受全體黨員投票者的制約。這樣的分權制衡恰恰有利于增強黨的生命力和黨在人民群眾中的影響力。

只要我們共同努力,這個前景是可以爭取的。

(二)執行權各級黨代表大會選舉產生7~9名委員,組成同級黨的執行委員會,設書記1人、副書記1人。縣以上各級黨的執行委員會在人數和職權上大體相當于目前各級黨委常委。目前各級黨委的領導權實際上就是由常委掌握,普通的黨委委員很長時間才參加一次全會,成了黨內花瓶,不必再虛設了。

各級黨的執行委員會對黨代會負責并報告工作,接受審議。執行委員會的日常工作必須及時向同級黨代會常務委員會通報備案。

黨的執行機構并非單方面接受決策機構的監督和制約,它在執行工作中如果發現決策有誤或不甚完善,可以對決策機構提出抗辯,并提請下一次黨代表大會重新審議。這就使黨的重大決策有了修改和完善的余地。

(三)紀律檢查權各級黨代表大會選舉產生同級黨的紀律檢查委員會,由5~7名紀檢委員組成,設主任1人、副主任1人。

紀檢委員會主要職責是對同級黨的領導干部(包括黨代表大會代表、執行委員會委員等)進行紀律檢查,但無權干預其日常工作;各級紀檢委同時領導屬下各級黨的紀檢委員會的工作。

大家想一想:紀律檢查委員會的上級應該是誰?是黨的執行委員會嗎?不是的。各級紀檢委員會向同級黨代表大會負責并報告工作,重大問題可以向上級直至中央紀律檢查委員會報告。無疑,中央紀律檢查委員會應當獨立于黨的中央執行委員會,而向全國黨代會負責并匯報工作。

現實生活告訴人們,執行權往往權力最大,濫用的可能性和危害性也最大。因此,改革的重點目標應是監督和制約黨務工作的執行權。在我們的改革方案中,由于黨的決策機構由虛變實,黨的紀檢機構升格獨立,便有利于上述改革重點的實現。

三種權力既然要分立和互相制衡,那么,三個機構的成員就不得互相兼職,這是不言而喻的。黨代表大會的代表中,如果有人被選入黨的執行機構、紀檢機構任職,在其任職期間,則應辭去代表職務,以免角色沖突。在過去的體制下,代表只是五年開一次會的虛職,搞點兼職似乎并無矛盾;但在黨內領導制度改革之后,黨的決策權、執行權、監督權三權分立制衡,黨代表大會代表專職專薪,他再去兼任執委或紀檢委,就很不合適了。

我們不妨設想一下,如果能夠在黨內做到分權制衡,那么一位領袖人物還能那么容易地去“集中力量辦壞事”嗎?而如果要集中力量去辦好事,三權分立則可以使好事考慮得更細致、更全面,而嚴格的制衡可以保障各個權力按照合法程序去行事,從而防止“好事辦壞”。

二、關于國家憲政

中國要進行政治體制改革,不能不順應世界憲政潮流;而要明確世界憲政潮流之所向,不能不對中外各國憲法進行比較研究。筆者有幸根據中國青島出版社1997年版《世界憲法全書》所載中國和其他110個國家的憲法進行比較研究,頗有收獲。愿選擇部分成果,與有興趣的朋友分享。究竟什么是憲政潮流?這雖然不是看得見、摸得著的實物,卻是可以推算出來的一種發展趨勢。我選取了十八個問題進行考察,以110個國家為基數,計算相關國家所占的比重(%),主流便一目了然。

1.56%的國家憲法規定有公民投票;

2.66%的國家憲法規定了法官的獨立性;

3.67%的國家設有憲法監督機構;

4.69%的國家承認或不禁止雙重國籍;

5.69%的國家元首為總統;

6.71%的國家元首兼任軍隊統帥;

7.74%的國家憲法無序言;

8.75%的國家實行地方自治;

9.76%的國家議會(或代表機構)實行直接選舉;

10.85%的國家不把個人名字寫進憲法;

11.87%的國家不把任何主義名稱寫進憲法;

12.91%的國家公民有宗教信仰自由和宗教活動自由;

13.91%的國家憲法對新聞出版自由有保障條款;

14.94%的國家實行三權分立;

15.95%的國家實行公開化;

16.95%的國家不承認任何政黨有政治特權;

17.98%的國家憲法保障人權;

18.99%的國家憲法沒有規定實行任何專政。

如果說,大多數國家在前述十八個問題上的憲法取向,反映了世界憲政潮流的話,我們可以說:2004年3月中國人代會通過憲法修正案,在中華人民共和國憲法第33條中增加一款“國家尊重和保障人權”,初步順應了世界憲政潮流;而其他問題上,則顯示了中國憲法與世界憲政潮流之間的差距以及中國憲政改革前進的大方向。

世界憲政潮流發端于十七世紀英國,成熟于十八世紀的美國與歐洲,流行已達數百年。憲政潮流的四大基本原則——三權分立、多黨競爭、普遍選舉、新聞自由,在國際社會逐漸深入人心,成為人們判斷政治體制優劣進退的一面鏡子。不是嗎?上個世紀莫斯科兩度易幟——1917年升起了紅旗,1991年8月22日俄羅斯總統葉利欽發布命令,用歷史上的俄羅斯旗幟(白、蘭、紅三色旗)取代了鐮刀斧頭紅旗,重新作為俄羅斯的國旗。對此評價眾說紛紜、莫衷一是。按不同的標準,可以得出截然相反的評判。而用世界憲政潮流的四大基本原則來對照,就一清二楚了。

1.布爾什維克先后消滅了它的“兄弟黨”:孟什維克、立憲民主黨、社會革命黨和左派社會革命黨,從1921年開始,俄羅斯由多黨制變為黨外無黨的一黨制國家,顯然是歷史的倒退。

2.1917年以后的俄羅斯政權同分權制衡的憲政原則背道而馳,經歷了由“一切權力歸蘇維埃”、“一切權力歸布爾什維克”到“一切權力歸黨的總書記”的發展,形成了高度集權專制,紅色恐怖籠罩全境。僅1935-1941年這六年多就有2000萬人遭受政治迫害,其中700萬人被槍決,平均每年殺100多萬人。

3.前蘇聯憲法雖然載有普遍平等直接選舉制,但實際上候選人均由執政黨指定,然后交給選民去按等額投票,未列入候選人名單的人根本無法當選。選舉成了年復一年、幾十年如一日的愚民鬧劇。

4.前蘇聯無新聞自由是舉世皆知的,以致于前蘇聯最高領導人赫魯曉夫下臺之后,只能靠收聽美國之音來了解新聞,這就是對否定憲政原則的絕妙諷刺。

蘇俄反憲政潮流七十余年,終于陷入了天怒人怨的汪洋大海。最后時刻,蘇共中央通過前蘇聯副總統亞納耶夫等高官在1991年8月19日發動政變,試圖挽救危局。然而,廣大人民群眾害怕重新回到那種一黨一派壟斷政權、草菅人命、控制選舉、扼殺新聞自由的恐怖生活中去,因而都不支持“8·19”政變,政變三天就失敗了。廣大公民和他們的代表唾棄了反憲政潮流的政治體制,以致于共產黨員占最大比例的蘇聯最高蘇維埃1991年8月29日緊急會議以283票贊成、29票反對和52票棄權的壓倒性多數通過決議:停止蘇聯共產黨在蘇聯全境的活動。歷史終于宣告,1991年三色旗在俄羅斯重新升起,是順應世界憲政潮流的進步之舉。循此思想方法,我們也就不難評估那個時代的東歐劇變,新世紀以來的格魯吉亞、烏克蘭、吉爾吉斯事變,以及未來還可能發生的此類事變。所以說,以憲政潮流為鏡,可以幫助我們識別歷史變遷。

無論在中國還是前蘇聯、東歐各國,對政治體制改革的必要性的認識,都提到了相當的高度——“不改革,就會亡黨亡國”。但是究竟如何改,以什么為參照系,對未來新的政治體制應當怎樣設計和建設,則是一個需要深入研究的大問題。具體而言,中國要實行什么樣的政治制度呢?據某人說,關鍵在于它要“植根于中華民族幾千年來賴以生存和發展的廣闊沃土”。中國幾千年來的政治沃土是什么?誰都知道,就是封建帝制嘛!中國是全球歷史上帝制最發達的國家,誰要以“皇帝”為題材做博士論文,非到中國考察不可。然而,封建專制主義沃土,并非中華民族的榮耀,恰恰是中國長期落后的政治根源。誰對稱孤道寡感興趣,就讓他去沾沾自喜吧。這也許是某些人強調“特殊國情”的潛臺詞。但是絕大多數中國人并不喜歡帝制的陰影。如果一個國家的政治制度永遠只能植根于過去幾千年的落后慣性,那怎么能實現后來居上?那還談什么國民革命、社會變革和“與時俱進”?袁世凱稱帝和張勛復辟豈不是也有點道理么?

顯然,后進國家的政治現代化,只能吸收人類政治文明的智慧結晶,像90%以上的國家那樣,走分權制衡而不是集權專制之路。他山之石,可以攻玉。認識世界憲政潮流,對我們啟示多多。再譬如說,當今世界七成以上的大國實行聯邦制,而非聯邦制國家則七成以上實行地方自治,這對于中國國家結構的設計也頗有借鑒作用。如何處理中央與地方的關系,是中國千百年來的一個老大難問題。目前,許多人除了少數民族聚居地區自治以外,并不知還有一般的地方自治概念。借鑒絕大多數國家在這方面的豐富經驗,認真探索和解決好地方自治,同時也有利于進一步處理好民族問題。因此,只有以世界憲政潮流為航標,我們才能撥開迷霧,看清前途,明白當代政治體制改革的真正需求,區分輕重緩急,去逐步爭取勝利。

中國憲政建設的一項重要內容是保障公民的知情權。公民的知情權是公民權利中一項十分重要的“直接民主權”,它所對應的是國家信息披露和政務公開化的義務。現行憲法第二條第三款規定:“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”不知情,談何管理?不知情,如何評價委托管理者即國家機關公務人員的工作態度、工作水平?現行憲法第三條第二款規定:“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督。”不知情,如何選舉公民放心滿意的人民代表;不知情,如何罷免公民不放心不滿意的人民代表;不知情,如何監督人民代表的工作?

公民是國家的主人,這是現代憲政民主不可動搖的基本原則。如果公民對國家政務——包括立法、行政、司法以及社會等各類“間接民主權”的信息不知情,如何做得了主人呢?

與公開化相對立的是保密,是神秘。馬克思把缺乏公開化的國家機器斥之為官僚主義機構,他說:“官僚機構的普遍精神是秘密,是神秘。保守這種秘密在官僚界內部靠的是等級組織,對于外界則靠它那種閉關自守的社會性質。因此,公開的國家精神及國家的意圖,對官僚機構來說就等于出賣它的秘密。”(《馬克思恩格斯全集》第一卷三○二頁,人民出版社一九五六年十二月第一版)列寧講得也十分明白:“沒有公開性而談民主制是很可笑的”。(《列寧全集》第六卷一三一頁,人民出版社一九八六年十月第二版)現在時至新世紀第二個十年了,中國沒有任何理由不盡快實現政務信息公開化,將國家機關所掌握的全部信息(除極少數法定例外),一律向公民公開。

因此,國家應當從“直接民主權”的立場,充分保障公民對國家政務及其相關信息的知情權,同時還必須從“間接民主權”的角度,明確規定國家對信息披露和政務公開化的義務——公開是原則,保密是例外。當今世界絕大多數國家都將公開化原則寫進了憲法,可見信息披露和政務公開化的重要性已經被普遍承認。我在上個世紀八十年代就曾建議在憲法中規定公開化的原則和措施,并在此基礎上,由全國人民代表大會制定《中華人民共和國信息公開法》,可惜至今尚未實現。一九八八年就已頒布了《中華人民共和國保密法》,可是只有保密法而沒有公開法,形成的就只能是個偏癱的制度。

正是由于我國在憲政與法制層面上對于確立公開化原則缺乏足夠的認識,因而在二○○三年上半年發生的SARS疫情中,受到重創。如果認真從那次SARS之災中吸取教訓,我們就會清楚地發現,在SARS疫情問題上,個別人的工作責任是次要的,關鍵還是在于信息披露和政務公開化制度本身不健全,從而導致疫情發生初期信息傳遞梗阻,防疫措施滯后,病毒傳播迅猛,結果奪去了過多的生命。亡羊補牢,如果沒有制度性的補救,今后老百姓和國家難免還將付出更高的代價。

公開化原則意味著:國家機關及公務人員有依法公開政務及披露相關信息的義務,除非是法律有明確規定在特定時間內需要保密的,才能保密。應當保密的不保密是違法,應當公開的不及時公開同樣是犯罪。公開化不能僅限于國家機關對過時的保密檔案解密,那只是信息披露和政務公開化中的一種情況。公開化更在于法定保密以外的全部信息必須及時地充分地向公民公布,尤其是那些關乎廣大公民權利、自由、利益的重要事情和重大問題,毫無疑問在事先、事中、事后都要公布,不得有任何隱瞞,以便公民充分了解,并能進行廣泛的討論。

因此,無論是立法機關、行政機關還是司法機關,都應當建立信息披露和新聞發布制度,通過專門的公告以及報紙、電臺、電視、網絡等各種傳播媒體,定期地或隨時地向公民通報信息、發布新聞,幫助公民了解政務情況及其相關的信息,并向老百姓提供查詢這些信息的便利條件。

以人民代表大會為例。根據公開化原則,應當在人民代表大會議事規則中作出相關的具體規定,如:第一,全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都必須公開舉行,如果需要召開秘密會議,必須經過法定程序批準。第二,人民代表在公開舉行的各種會議上的發言記錄,由秘書部門在三日內印發,并允許公民到指定地點查閱或索取;秘書部門負責定期將人民代表的發言記錄匯集成冊,公開發行。第三,公開受理公民、團體和社會組織旁聽人民代表大會的申請。第四,正常情況時,定期舉行人大新聞發布會,向公民通報人大工作;非常情況時,隨時通報。第五,大會及各種公開會議均允許記者采訪,允許電視臺、廣播電臺錄音、錄像,現場直播或錄播。

我國政治體制改革的總體目標是要順應世界憲政潮流,建立憲政民主制度。現代民主的政黨制度則是憲政民主制度的內容之一。任何政黨都必須進行民主化改革,將自身建設成為現代化的民主型的政黨。而作為當今中國的執政黨,中國共產黨首當其沖需要完成自身的改革任務,成為現代民主的楷模,才能切實提高執政能力,搞好中國的憲政民主建設。

總之,國家憲政建設與執政黨內的民主改革密切相關,不可分離。所以說,中國政治體制改革的路徑選擇應當是國家憲政與黨內民主改革雙管齊下。

2012年3月27日第5稿

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