【賴怡忠】 美日防衛新指針的作用與演進

2015-10-06|来源: 民報

2015指針強調美日同盟的防衛合作是從和平到戰爭的連續狀態,加入了在1997年不存在的灰色地帶對應處置,以及以全政府途徑處理。

安倍訪美行-重塑美國亞太再平衡戰略

日本首相安倍四月底訪問美國。在安倍這次的訪美行中,美日安保防衛指針再修正、美日峰會聲明、以及對美國聯合國會的演說,是三大主戲。時間剛好切在去年歐巴馬訪日本的一年後,也與舊金山和約生效時間相重合。在時間安排上的心思可見一斑。安倍結束訪美行後,西方媒體多對此行高度肯定,就結果來看,安倍此行基本上對美國的亞太再平衡戰略下了新的定義,改變了美日同盟的互動關係,同時大大提升日本的全球角色,並有著取代了英國、成為美國最重要全球戰略盟友的意味。安倍在美國會的演說也翻轉了對日本二戰歷史的主流認知論述,並加速了經濟模式的競爭格局,也讓美日對亞投行的態度明確化。綜合來說,安倍訪美行是個攸關全球戰略格局塑造的關鍵議程,遠遠超出了美日的雙邊格局。

安倍此行也顯示在未來兩年內,日本會成為主導亞太安全戰略環境的主要力量(之一)。因從歐巴馬政府在安倍訪美行的表現,可看出歐巴馬所處的疲軟無力狀態:當在最重要的TPP政策上,都無法說服自己民主黨同僚對TPA的保留意見,還要靠安倍對談判進展的承諾,以及其對日本農業改革宣誓等來對TPP加持。現在美日同盟是剛好出現日本強勢主導,美國(樂得)在後跟隨的處境,與過去一向是美國對日本提出要求,東京對此往往不知如何是好的狀況差很大。勢力相對弱小的日本在與世界首強的美國交往時,對戰略議程的影響力竟會出現這麼大的反差,見證了領導者作為在外交與戰略能量所扮演的關鍵角色,這是對有志於帶領臺灣的領導者們的重要功課!

防衛指針3.0之重點與過去異同

美日安保防衛指針再修正是安倍此行的重中之重。4月27日美日安保諮商會議(SecurityConsultativeCommittee,美日二加二會議)發表了美日安保防衛新指針。這個新指針是繼1978、1997年之後的第二次修正,算是防衛指針3.0版。因此在進行總體分析前,針對美日同盟防衛指針的角色,以及其演變過程的回顧,對於適切理解這個指針的特色及其任務會很有幫助。

美日防衛指針的作用

美日防衛指針是針對美日同盟的軍事任務與軍事行動的原則律定。何者可以算是美日同盟的軍事任務,因為不是在路上看到有美軍與日軍一起出現的活動,就一定是屬於美日同盟的軍事任務。任務的內容與範圍要定義清楚,才能對何時與如何啟動美日同盟防衛任務有清楚的預期。

此外,由於牽涉到同盟的軍事行動,因此防衛指針除了會律定何者是美日同盟的任務範圍外,也會在作業層次(operation)也有所著墨。這是美日同盟的特色。因為美日同盟和北大西洋公約組織(NATO)及美韓同盟不一樣,不存在整合的指揮體系。北約在出動時不會有美軍、英軍等差異,而是北約軍。同樣的,美韓同盟有著戰時的「聯合軍事指揮」體系(CombinedForcesCommand,CFC),美方為正,韓方為副的指揮系統。但美日同盟是美、日兩個軍隊的同盟合作,一個命令下來後,是交給美軍與日軍在各自的指揮體系去執行(respectivechainsofcommand)。這在作業要求上會出現新的限制,也因此在操作層次的「角色與任務分擔RolesandMissions」會被提高到同盟的高層討論層次(美日2+2會議)去處理。

在理論上,美日各自的國防政策是比同盟防衛指針位階更高的,在美日各自的國防政策下,當牽涉到同盟合作時,才會與防衛指針有聯結。但因日本把美日安保視為其外交政策的三大主軸,也是其安全政策的基本要求,因此對日本來說,這個防衛指針在其國防政策決策的重要性,與美國相比是更高的。防衛指針一旦訂下,不僅可能會需要修改國內相關法律以肆應指針容許的任務要求(例如1998年的周邊事態法),也會對之後日本的防衛政策有重大影響。

1978年:防衛日本下的「美矛日盾」角色分擔

在1978年建立防衛指針時,當時美蘇冷戰競爭狀態開始要白熱化。華府一方面打出了聯中制蘇牌,但也擔心經過十五年的海軍造艦計畫後,蘇聯會試圖東出鄂霍次克海攻擊日本以便可以直接威脅美國本土,這與美蘇雙方在歐陸透過北約與華約的對峙很不一樣。因此當時美日防衛指針的重點,就在角色與任務分擔(RolesandMissionsAssignment)上,面對蘇聯的可能攻擊,確立了美國主導反攻,日本主導防守的「美矛日盾」防衛作業安排,之後美日各自的防衛政策設計、武器採購、訓練狀況想定等。就是在這個指針指導下次第展開。

1997:從專守日本向周邊事態轉進

第一次的指針修正是在冷戰結束後。美國當時內部經過幾次內部辯論,最後達成維持東亞十萬駐軍不變,但要改革美國在亞洲的雙邊同盟之結論。對此,在當時亞太助理國防部長奈伊的主導下,美國防部於1995公佈東亞戰略評估(EastAsiaStrategicReview),克林頓總統與日本首相橋本龍太郎於1996年4月17日發表共同聲明,不僅表示美日同盟會持續,還要加以改革以面向二十一世紀。在這個峰會聲明的引導下,美日在1997年9月23日發表新指針。

這個確立美日同盟會延續的峰會聲明,以及防衛新指針的提出,在一開始並不是很確定的。因為冷戰結束蘇聯解體,當時以防禦蘇聯入侵的美日同盟,自然在日本內部會有人以冷戰已然結束、不再需要美日同盟為由提出「同盟無用論」,加上美日在80年代末因經濟爭議、波灣戰爭貢獻問題等關係雪上加霜,日本還有石原慎太郎提到「日本可以(對美國)說不」,認為美日同盟對日本在冷戰後的國家正常化起了抑制性作用。所以能在1996年進行再宣誓,中間歷經一番波折。會有出現再確認美日同盟的主要關鍵,就是1994年北韓核武危機,在1996年三月的臺海危機也起了臨門一腳的作用。

1994年北韓核武危機,與中國在1996年3月以飛彈威脅臺灣,加上來自蘇聯從北方的威脅不再,因此97新指針的重點就從抵禦蘇聯,轉換到日本如何應付朝鮮半島與臺海的可能緊急事態。所以當時的新指針加了「周邊事態」相關條款,指針通過後,日本國內也通過「周邊事態法」。但也正是這個周邊事態要求,加上日本國會法制局對和平憲法有所謂「日本有集體自衛權的權利,但沒有實行的能力」的限制性解釋,在日本國會出現對指針適用範圍的激烈爭論。當時自民黨幹事長加藤紘一曾明確表示周邊事態不適用於臺灣,但隨即被當時的官房長官打臉,表示周邊事態不是地理性概念,一方面迴避討論哪種區域適用於專守日本的質疑,同時也保留日本對於朝鮮半島及臺海問題的反應空間。

之後美國小布希政府上臺,知日派開始主導美國的亞洲政策,日本也進入小泉時代,加上美國發生了九一一事件,日本透過這個事件開始邁出與美國進行「非聯合國任務」下的國際安全合作。2005年2月19日的美日二加二聲明是美日同盟邁向全球化的重要宣誓,也是在這個宣誓中,美日將臺海維和列為其共同戰略目標,自此以後,有關中國進犯臺灣是否會與美日同盟無關的疑慮就不存在了,之後的問題是日本與美國在臺海事態的對應方式為何。

2002防衛政策檢討(DPRI)、2005共同戰略目標、2006基地重整報告

美日同盟在2002年也啟動「防衛政策檢討DefensePolicyReviewInitiative,DPRI」機制,檢討美日同盟在97指針下,有何同盟反應能力需要強化。加上2005年二月聲明所啟動的全球合作戰略目標,其結果反應在2006-2007年一系列的美日基地再調整上。有不少的Co-basing/Co-location發生在美日各自的軍事部署上,其目的是讓美日的指揮合作(不是整合),能夠藉著共同地點的方便可以變得更順暢。美國不僅將其陸軍的第一軍的前方司令部從華盛頓州路易斯堡搬到日本的座間基地(CampZama),而把美軍陸戰隊在沖繩普天間基地搬遷到邊野谷的決定,也是在這時達成。值得注意的是,這個重要進展是發生在安倍第一次任首相時。

外界對於基地重編的重點多放在陸戰隊沖繩的普天間基地是否會、與何時會遷移到邊野谷史瓦巴基地(CampSchwab),但2006年美日基地重整把美日的空軍、飛彈防禦、陸軍的指揮中心進行的「共基地Co-Basing」處置,對於把美日指揮體系的效率化(Streamlining)有不少幫助。特別是橫田的飛彈防衛指揮中心,美日分享同樣的屏幕視野,在一個已經整合美日對飛彈觀測資料的平臺下展開決策。這個發展有助於促進美日同盟對事件反應的效率。

原本計畫於2010展開指針3.0

原本美日就有意願利用2010美日安保條約生效五十年時,進行防衛指針的改正,但當時是日本民主黨執政,美日因鳩山由紀夫首相有意再討論2006年的美日沖繩基地調整安排而出現齟齬,加上2009年民主黨剛上臺時有意揭露美日的核武密約等議題,所以美日關係並不順暢,也因此2010不僅沒有美日峰會聲明,連二加二會議都只是再確認2006的決議而已。美國也同意移轉8000名海軍陸戰隊到關島等,但對美日同盟的戰略目標與角色並沒有討論。在這個情形下,防衛指針是不可能出現新發表的。

2011日本311震災,駐日美軍與日本自衛隊發動了「友達演習OperationTomodachi」聯合救災,日本民眾看到了美日軍事合作在面對災難的強大能力,民間對自衛隊與美軍的好感度提升,加上中國從2010、2012年等在釣魚臺與日本出現多次衝撞,中國航母下水,中國潛艦多次利用宮古海峽突出第一島鏈進行演習等事實,這也使得民間對強化美日同盟的支持度大幅提升。

2015新指針:鬆綁集體自衛權後的美日同盟

4月27日發佈的新指針內容比1978、1997的指針都豐富許多。有兩點相當突出,首先,它明確提到美國會提供包括核武力量在內的嚇阻能力以協助日本(TheUnitedStateswillcontinuetoextenddeterrencetoJapanthroughthefullrangeofcapabilities,includingU.S.nuclearforces)。

其次,2015指針強調美日同盟的防衛合作是從和平到戰爭的連續狀態(frompeacetimetocontingency),加入了在1997年不存在的「灰色地帶GrayZone」對應處置,以及以全政府途徑(WholeofGovernmentApproach)處理。前者指的是美日同盟不再是只有戰時的防衛合作,因此不存在是否要確定處於戰爭狀態才能啟動美日同盟的問題(這曾是1997新指針有關周邊事態適用範圍爭論的焦點之一)。後者的全政府途徑,則表示美日同盟合作不再限於國防部與國務院的「二加二模式」,還包括其他相關的政府部門與獨立機關在內,在某種程度似乎預示了會是比「美中戰略暨經濟對話」更進一步的2.0版(S&ED+),這是包括了國防部、國務院、財政部及其他部會,但還是在國防部與國務院的二加二機制主導下進行。

這兩點反應了日本現在想要處理的新戰略現實。核嚇阻與北韓核武有關,灰色地帶的防衛問題,則是針對非戰爭的低度到中高度的武裝衝突,包括釣魚臺、東海、甚至是臺海與南海等議題發展有關。在這些地區的武力事端及其衝突規模,即便沒牽涉到對日本國土的佔領,對日本的安保與國家的戰略形勢都會有很嚴重的影響。指針的處理不僅是地區重點的改變,也包括對衝突層級的擴大認知。這些是1978指針處理冷戰合作抗蘇,1997年指針處理後冷戰時代的日本周邊事態等沒處理到的。

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